信息技术发展计划
路内停车收费管理、执行和评估指南（3）：
选择正确的停车管理结构
介绍
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上一篇文章介绍了ITDP发布的《路内停车收费管理实施与评估指南》报告中在路内收费停车项目实施中提出的未解决的问题（点击阅读全文获取报告下载链接），推出路内停车项目六步实施指南的第一步——设定市政目标； 本期我们将详细阐述第二步——选择管理机构并为此提出建议。
全面运作的停车管理计划需要空间规划者、交通建模者、财务部门、交通主管部门和其他相关政府部门之间的协调。 如果停车管理还涉及政府机构的重新划分，那么优先考虑停车管理可能会给城市带来重大挑战。
问题
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路内停车系统的不同运营和管理职责可能分散在多个政府机构和部门之间，往往缺乏互动协调机制。 例如，在印度艾哈迈达巴德，多个政府部门对停车相关责任的不同方面拥有管辖权（参见印度艾哈迈达巴德监管停车设施的制度结构图）。
当多个部门同时管理停车系统的不同方面时，很难从宏观角度对系统的运作有更全面的认识和理解，这可能会影响对停车系统实施的精确问责。停车系统。 为了解决这个问题，停车系统的功能和运营职责应由单一执行机构整合和管理。
在本节中，我们将仔细研究实施和运营停车管理项目的要点和不同选项。
部分
01
执行机构
执行机构负责设计和实施停车定价方案，可能涉及的任务包括：进行可行性研究和邻里停车位调查，制定全面的停车计划，准备建议书请求（RFP）和合同，以及确定计划目标和评价指标体系。 执行机构通常设在市政府内或单独设立的部门。 它可以直接管理和运营停车系统，也可以建立运营机制，将系统的日常运营（管理合同或特许协议）移交给一个或多个私人运营商。
•直辖市
在市政部门，应由部门领导和支持人员负责停车管理计划。 这是对路内停车管理和议会监管的相关领域（包括交通需求管理、路边管理、社区和经济发展）最全面的方法。 有时，该部门隶属于较大的市政交通、消费者事务或公共工程部门，并且监管的不仅仅是停车。
相关案例 - 布达佩斯
在布达佩斯，布达佩斯交通中心 (BKK) 除了处理城市交通相关事务外，还负责监督停车管理、促进减少私家车的使用、提供资金并改进自行车、步行和公共交通协调方法的实施。 （图片来源：Blue Corner Studio/shutterstock）
2010年，布达佩斯市建立了BKK布达佩斯交通中心，负责监管交通相关内容，包括公共交通、道路管理、自行车和行人基础设施、出租车和停车场。 停车方面，BKK从Parking Kft手中接管了停车组织、战略规划和发展、充电和停车管理的任务。 目前，BKK正在与市政府密切合作开展“Cities-4-People”项目，旨在利用公众参与式规划来增强城市活力并优化公共交通选择。
•停车管理局
停车管理机构是一个完全由市（或县/区）政府所有的法人实体。 通常，政府需要建立一个停车管理局，代表市政府监督停车系统的管理，包括路内停车、执法和费率设定。 这可能需要更高级别的政府制定新的法律。 停车管理机构还可以监管路边停车设施的所有权、规划和维护。 在人员能力有限的情况下，停车管理机构工作人员还可以与外部停车管理公司合作开展日常运营。
停车管理机构通常由董事会或委员会监督，可以保证停车管理机构责权的独立性，避免政策干预，保证市场价格稳定。 但不受政策干预的停车管理机构可能因缺乏调整和发展机会而面临运行机制僵化的风险。
停车管理机构还可以引入城市工作人员以外的团体，例如私人开发商和商业团体，来共同做出有关系统运营的决策。 停车管理机构通常由主席或执行董事领导，向董事会报告。
部分
02
运营结构
一旦确定了实施机构，下一步就是确定该机构是否直接负责停车计划的运营，或者是否选择将系统运营外包给私营公司。
城市必须根据当地情况确定最合适的运营结构类型。 例如，资源有限的小城市可能缺乏管理停车项目日常运营的人力和技术支持步行计时器软件，因此可以将这一责任承包给经验丰富的私营公司，以提高运营效率和执行力，从而使用户更遵守停车法规。 。
相关案例 - 巴塞罗那
在巴塞罗那，一家公司管理路边停车和城市的自行车共享系统。 许多共享单车站点的前身是路边停车位。 （来源：Travellifestyle/shutterstock）。
鉴于交通拥堵日益严重，巴塞罗那实行路边停车收费和限制停车时间，使现有停车位更加高效。 市议会已授权市政公共公司 (PLC) 巴塞罗那市政服务公司 (BSM) 监管巴塞罗那的路内停车、路外停车以及停车执法和拖车。
1984 年，BSM 运营了一个管制停车区，共有 648 个非停车位和 34 个停车计时器，到 2005 年，收费停车位增长到 7,000 个，到 2013 年，这一数字已超过 10,000 个。有近 400 名 BSM 工作人员在 BSM 的管理下执行停车执法职责。市警察。
从2005年开始，停车费收入被用于支持交通项目。 该基金最初用于街道平静，后来于 2006 年用于启动 Bicing 项目。截至 2020 年，巴塞罗那市议会正在努力进一步减少市中心免费路边停车位的数量，并实施排放减排计划。基于停车定价结构，将免除零排放和环保车辆的停车费。
• 直接运营
直接经营的结构是指停车系统完全由市政府或其他指定的政府实体拥有和经营的结构。 管理机构完全控制系统的日常运营、人员配备和培训以及客户服务，并负责产生的成本，这些成本通常由停车收入抵消。 为了确保这一结构的顺利运作，城市必须拥有强大的行政和管理能力，包括训练有素、经验丰富的工作人员。 如果该项目处于城市的全面控制之下，它可以轻松地与其他城市服务集成，为用户提供更加连贯的体验。
如果系统由市政当局管理，通常不需要合同，因为所有运营活动将由市政工作人员进行。 由停车管理机构或商业区管理的停车系统的员工数量通常少于市政部门，并且可能需要外包某些不属于员工职责范围的福利和服务。
收费
无论停车计划是由城市或停车管理机构直接运营，还是外包运营和管理，都必须考虑谁将实际收取停车费和罚款产生的资金。 如果运营商在拥有收费权的同时还拥有系统运营权，其权力就会不受限制，难以保证有效监管。 停车业务可参照公共交通合同结构，引入单独的供应商负责收费。 这可以使收费员和经营者相互制衡，减少腐败的可能性。
•私人经营：签订管理合同
在这种模式下，私营运营商签订合同，为建立停车管理系统或运营该系统的前期成本提供财务支持。 但如果您使用停车计时器或付费亭，它们通常由政府资助和拥有。 政府从停车系统中获得收入，并用一部分收入支付运营商管理系统的成本，包括资产维护、数据收集、进行基线调查和其他任务。 在某些情况下，运营商将其中一些任务分包给其他私营公司。
执行机构应遵循现有的市政采购程序来选择私人运营商，包括制定和发布征求建议书（RFP），规定投标运营商必须满足的最低要求和城市评估标准。 政府可以优先考虑在路内停车系统实施和运营方面具有丰富经验并具有高级资质、与本地区或国家其他独立机构签订停车合同或已在当地进行试运营的运营商。 如果当地已有非正规运营商负责管理，城市应考虑将其纳入新的停车系统，并将改进的管理能力作为合同的一部分。
对运营商的要求包括以下内容：
建立控制中心，监控停车系统，特别是收费机制中的现金流数据； 制定并调度任何实时干预措施到日常运营中； 分析运营数据并与城市共享；
利用车辆和调度服务监控日常停车活动，并充分利用信息技术监控停车执法（罚款、扣押或移走车辆）；
及时准确地收集和处理付款（特别是在可以使用现金付款方式的情况下）、换票、开具收据以及清洁停车场；
适当收集、存储和处理停车监控和执法数据；
监控并记录客户反馈问题以供审核； 确保有关客户问题的数据易于搜索、过滤和备份以防止丢失；
选择能够为客户提供可靠信息的软件，确保停车系统能够快速响应客户问题；
确保所有机器（工具、装置、设备）和信息技术之间的兼容性。
在目标时间内排除故障或更换有故障的硬件（尤其是停车设备）。
可用的硬件损坏协议。
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提交投标后，城市可以根据投标请求中的标准对其进行审查。 如果符合标准，政府应考虑通过对候选人进行面谈来补充投标，这有助于在做出最终选择之前充分了解运营商的概况。
使用管理合同的城市还必须考虑是使用单一运营商提供所有服务，还是为不同的服务产品制定单独的 RFP 和合同。
政府可以效仿墨西哥，与不同地区的多家运营商签订合同。
单一服务提供商
单一服务提供商将运营、执行和监管结合起来，以提高服务效率并降低运营成本。 例如，政府可以根据总合同与其他硬件（例如执法人员的手持设备）、软件或服务条款协商购买停车计时器，以获得更好的价格或费率。 与单一供应商签订合同来运营全市所有停车服务可以保证整体的用户体验，并可能吸引对交钥匙合同感兴趣的运营商。 使用单一服务提供商还可以确保软件和硬件之间的技术一致性和兼容性。 由于业务通常依赖于技术，因此政府可以制定服务提供商必须满足的技术规范。 在运营、执法和技术层面使用单一服务提供商还可能面临运营商无法提供高质量服务、甚至可能影响运营的腐败行为等风险。
多个服务提供商
与多个服务提供商签订合同使城市能够在管理运营、硬件提供和软件支持、执行和支付交易等不同方面选择该领域最有经验的提供商。 在巴黎、阿姆斯特丹和巴塞罗那等许多欧洲城市步行计时器软件，单一运营商持有路边停车设备和运营合同，并与多个移动支付运营商配对的情况很常见。 市政当局还可以考虑与不同地区的多个运营商合作。
将服务提供商和设备合同分开可以降低总体风险和腐败的可能性，从而带来更高的公共利益。 例如，如果签约了多个服务提供商，而其中一个服务提供商无法使用，则该项目在过渡期内仍可能运营； 然而，如果只有一个提供商负责项目的各个方面，则整个项目的运营能力完全取决于单个运营商的服务质量。 签订多个合同还可以让该市在运营的不同方面选择该领域最优秀、最具性价比的供应商，以提高整体系统运营能力。 但在这种情况下，城市可能会失去大规模设备采购的成本效益，而运营与技术供给的分离也会产生因责权不明而互相推卸责任的问题。 此外，管理多个合同（无论是针对不同服务类型还是不同地区）都会增加政府雇员的行政负担。
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预付款和账单支付应用
市议会可能要求提供预付费或按电话付费的路边停车服务。 如果运营商无法提供这些服务，执行机构可能需要与特定的付费应用提供商签订协议。 通常，城市会为其平台上进行的每笔交易向应用程序提供商支付费用。 重要的是要确保通过预付费或电话和应用程序支付产生的收入由市政府管理。
预付款项
预付款通常涉及停车用户将钱存入连接到 RFID 卡的数字钱包中。 用户将卡插入停车计时器，在停车时间开始时扣除相应费用。 对于经常使用停车位的人来说，它的实用性在于无需准备零钱或使用信用卡支付停车费。 在某些情况下，同一张卡可用于使用城市的公共交通和支付停车费。
预付车费也以可撕式优惠券的形式提供，可在当地零售商处购买，并有可撕式或打孔的形式以指定停车开始时间。 虽然它具有运营成本低的优点，但该卡容易出现假冒、误收费等情况。 由于近年来的技术创新，许多城市的预付费形式正在被基于应用程序的支付系统所取代。
电话支付和账单支付应用程序
借助移动支付系统，用户可以通过打电话、发短信或使用移动应用程序支付停车费，而无需在收费站或咨询台使用信用卡或现金支付。 通常，用户由电话付费提供商收取费用，包括少量交易费，并且提供商向城市或系统运营商报销停车费。
应用内支付系统使用户更容易、更准确地支付停车费，并在可能的情况下，在用户侧更方便地延长停车时间。 支付流程越简单，用户就越愿意使用，从而带来更高的收入和更高效的管理空间。 在某些情况下，电话和移动应用程序支付功能已经取代了停车计时器的需求。 在决定取消停车计时器之前，城市应考虑无法使用智能手机的人口比例，以及在没有物理计时器的情况下可能无法支付停车费的其他群体。
基于移动应用程序的支付还使城市能够经济有效地将付费停车区域扩大到初始计费区域之外。 例如，基于应用程序的支付可以为游客提供在需求低的街道空间（例如住宅区）停车的付费选择，在这些空间安装停车计时器并不划算。 基于移动应用程序的支付系统还提供了与其他城市服务（例如公共交通或自行车共享）进行支付集成的机会。 例如，阿根廷罗萨里奥市的停车计时器连接到该市的 MOVI 应用程序，用户可以在其中计划行程并支付公共交通、共享自行车和出租车的费用。
•私人运营：特许经营协议
在特许经营协议中，政府将公共物品（在本例中为路边停车位）的管理权在规定的期限内转让给私人运营商，以获得利益。 运营商负责停车计划的各个方面：资本成本、日常运营、人员配备、培训和客户服务。 在这种结构下，市政府对停车管理的参与很少。
对于缺乏管理计量停车系统的技术或机构能力的城市来说，这可能是唯一的选择。 在某些情况下，将停车业务外包给私人运营商可以提供仅靠政府运营难以实现的服务效率和质量水平。 然而，在特许经营协议中，市政府不能参与私人运营商对该系统的运营或管理，因为所有成本和财务风险均由运营商承担。 因此，要求运营商保持一定的服务水平。
虽然这种运营方案对预算有限的城市很有吸引力，但从城市规划和交通管理的角度来看，它不一定是最佳安排，原因有二： 缺乏代表城市的问责制，并且城市不会从所产生的任何收入增加中受益根据停车计划。 尽管该市不负责运营该项目，但工作人员需要保持密切监督，以确保运营商履行其合同义务。 此外，如果不履行合同义务，市政府唯一的办法就是终止特许权，这将对服务的提供造成极大的干扰。
在大多数情况下，私人运营商向用户收取停车费并保留一定比例的收入，其余部分支付给市政府。 在这种情况下，运营商保留的百分比可以作为绩效激励，有助于维持其服务水平。 但由于城市可能很难跟踪与停车系统相关的支出（因为它们属于运营商内部），因此城市应要求特许经营商提供报告，以提高运营透明度。 然而，这需要市政府工作人员的协调。
墨西哥城使用一种称为临时可撤销行政许可 (PATR) 的特许协议来制定其停车计划。 根据 PATR，运营商拥有停车资产最初 10 年。 第一个 10 年后，资产所有权转移到公共部门，此时 PATR 转变为特许经营协议。 这种模式被称为“建设-运营-移交”模式。
阿根廷罗萨里奥市利用特许经营权来运营和实施路边停车。 特许经营商 Transito Rosario 于 2009 年获得了该合同，并将运营该系统直至 2026 年。Transito Rosario 拥有停车计时器，并承诺在 2018 年重新投标中投入 4500 万美元来更新它们。 新计价器与城市MOVI卡兼容，可使用公共交通、共享单车、出租车等交通服务。
部分
03
停车场私有化
特许经营模式的一个极端例子被称为“停车私有化”或“停车货币化”。 在这种模式下，私营公司在付费停车的所有权转移到公共部门之前，长期（通常超过 35 年）拥有停车计时器和其他资产。 因此，在以后的几年中，政府吸收了折旧费用。 对于预算赤字的城市来说，这可能是一个有吸引力的选择； 然而，一些城市没有合法权力进行停车货币化。 此外，私有化将颠覆路边停车模式（停车位价格过低，导致停车位短缺）。 私有化的目标是最大化收入、提高停车费并创造过剩的停车位，同时抑制剩余停车位的拆除或再利用。
停车私有化最典型的案例之一发生在2009年的芝加哥。当年，纽约市政府将其34,500个路边停车计时器租给投资银行摩根士丹利，租期75年，换取一次性支付12亿美元以填补预算缺口。 此后，停车费逐年上涨，直至2013年达到美国最高水平。 协议中的一项条款严重限制了该市管理街道的能力：每当该市的路边停车位被拆除或暂时封锁（例如在公众示威期间）时，该市必须向摩根丹利支付罚款。 这使得该市很难将路边停车位用于公交车道、自行车道、小公园和其他用途。 最近的估计表明，到 2021 年，即 75 年协议签订的第 13 年，摩根士丹利将实现初始投资收支平衡，并在未来 62 年内积累利润。 与此同时，芝加哥市不仅没有获得这笔收入的分成，而且也无权管理这些道路空间。
建设-运营-转让模式
建设-运营-移交（BOT）模式在大型基础设施项目中很常见。 在停车方面，可以在社区或全市范围内建立新的路边定价系统。 在这种模式下，政府向私人运营商颁发特许权，作为项目收入的交换，运营商承担一段时间内的所有资本融资（包括停车计时器或付费站）和运营成本。 这个时间段必须足够长（通常至少15年），以便运营商能够产生足够的收入来收回投资成本； 然而，如果合同期限太长，城市可能会受到运营商在此期间所能做的事情的限制。 提供服务的限制。 合同到期后，停车系统资产的所有权将转移给市政府，然后市政府将决定是否继续签订另一份特许经营协议或转向更实际的结构，例如与私人运营商签订管理合同或直接签订管理合同管理。
BOT模式使政府能够提供仅靠公共资金难以实现的高效、高质量的停车系统，并且运营商在项目初期代表政府承担了大量风险。 然而，这种模式可能导致建设质量低下、功能重复以及运营商和分包商之间的责任分配不明确。
此外，在没有停车计时器或付费站且建设停车项目的公共资金有限的城市，使用完全基于应用程序的收费系统可以消除对 BOT 合同的需要。 虽然这种支付方式对于无法使用移动数据或智能手机的人来说有一定的局限性，但它比安装新的停车计时器便宜。
部分
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行动和建议
1. 路内停车管理的权限应集中在一个市政实体之下，以确保全面的目标和问责制以及与其他交通决策的联系。
2. 运营结构应反映能力，同时也允许增长和适应。
3. 路边停车位私有化不是一种推荐的承包方式，因为它在有效管理城市路边和街道空间方面存在重大缺陷。
翻译 | 洪卫东 李奇 张一驰
排版|李琪
@ITDP 交通与发展政策研究所
