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作者| 第一财经何涛
近日，《武汉市国土空间总体规划（2021—2035 年）》获得国务院批复。全国 22 个超大特大城市在 2035 年前的国土空间总体规划（即“2035 版总规”）已全部获批。这标志着这些城市未来十年发展的空间蓝图已被绘就。
国土空间规划对国家空间发展起到指引作用，也是各类开发建设保护活动的基本依据。国务院批复的城市国土空间总体规划，意味着国家对各城市的性质、功能定位以及建设目标等提出了总体要求。从某种角度来看，它体现出不同城市在全国发展大局中所发挥的作用和所处的地位。
22个超大特大城市核心功能定位
第一财经根据各城市2035版总规制表
按照中国城市规模划分标准，城区常住人口达到 1000 万及以上的属于超大城市，当下有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津这 7 座；城区常住人口处于 500 万到 1000 万之间的是特大城市，现今有武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、苏州这 15 座。
第一财经记者综合对比了上述 22 个城市的 2035 版总规以及旧版相关规划。经此发现，新版规划呈现出三大显著变化：其一，对各类“中心城市”的界定更为精准，能体现出城市性质与定位的差异，城市雁阵更加清晰；其二，设定的城市定位和目标更科学且务实，既考虑了经济体量，又重视发展质量；其三，更加强调区域协同思维，致力于解决发展不平衡的问题。
“中心城市”种类、层级分明
统观 22 大城市的 2035 版总规，外界能够很容易地察觉到一个很大的变化。这个变化就是“国家中心城市”的数量变少了。
过去，有 9 个城市曾被视为“国家中心城市”。其中包括北京、上海、天津、重庆、广州、成都、武汉、郑州和西安。在官方文件里，有些城市被直接确认为“国家中心城市”，而有些城市则被赋予了“建设国家中心城市”的目标。民间对于这两类情况，基本都认可其为“国家中心城市”。
在国务院批复的 2035 版城市总规里，只有北京、上海、天津、重庆、广州这 5 个城市保留了“国家中心城市”的定位。而成都、武汉、郑州、西安这 4 个城市没有获得这一头衔。
北京总体规划在 2017 年就已获批，上海总体规划也在 2017 年获批。北京总体规划虽未出现“国家中心城市”的表述，但实际定位是“中心之中心”，北京是首都、直辖市，同时具备四大“全国中心”，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。上海总体规划虽未出现“国家中心城市”的表述，但实际定位是“中心之中心”，上海是直辖市，同时具备五大“国际中心”，即国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。
广州被明确为“我国重要的中心城市”，但文中未提及广州相关的其他内容。
广州是 5 个“国家中心城市”当中唯一一个非直辖市。在 2035 版总规里，广州属于国际性综合交通枢纽城市，也是科技教育文化中心。它需要发挥“国际商贸中心、全国先进制造业基地、综合性门户、国际科技创新中心重要承载地”等这些功能，由此可以看出它作为国家“南大门”有着独特且重要的地位。
除了上述的五大“国家中心城市”之外，还有 14 个城市被赋予了“中心城市”的称号。然而，这些城市都只在特定的区域范围内，所以可以称作“区域中心城市”。按照具体的表述来看，这部分城市能够进一步细分为两个层级，一是位于国家四大经济区域内的中心城市，二是处于某个地区范围内的中心城市。两者有一定的共同部分，不过一般来讲，前者的范围要更大一些，能够被看作是更高级别的“大区域中心城市”。
2035 版总规表明，杭州是东部地区重要的中心城市，南京是东部地区重要的中心城市，苏州是东部地区重要的中心城市。武汉是中部地区的中心城市，郑州是中部地区重要的中心城市。成都是西部地区重要的中心城市，西安是西部地区重要的中心城市。哈尔滨是东北地区重要的中心城市。沈阳位于东北地区，被定位为“东北亚国际化中心城市”。昆明位于西部地区，被定位为“面向南亚东南亚的区域性中心城市”。这两个城市是区域中心城市中仅有的两个面向国际的城市。
青岛和大连被认定为“沿海重要的中心城市”。
可以发现，在 22 大城市当中，仅有深圳、东莞、佛山这 3 个城市没有“中心城市”的定位。其中，深圳的城市性质是“经济特区、国家创新型城市、现代海洋城市、国际性综合交通枢纽城市”。并且，东莞和佛山都是“粤港澳大湾区重要的节点城市”。
从城市的能级以及经济体量方面来看，东莞和佛山作为地级市，在 2024 年 27 个万亿城市中，其 GDP 总量处于相对靠后的位置。因此，它们无缘“中心城市”，这是比较合理的。而深圳作为副省级城市和一线城市，其 GDP 总量在全国位居第三，那么它为何不能位列“中心城市”呢？
对此，一位区域经济研究专家向第一财经进行分析。在 2035 版总规中，深圳虽未被称作“中心城市”，但实际上却有着“胜似中心城市”的地位。原因在于，深圳具备两大独特的定位，其一为全国性经济中心，其二为国家创新型城市；同时还肩负着一项独一无二的使命，即建设中国特色社会主义先行示范区。在 22 个大城市里，其中城市性质包含“经济中心”的，仅有上海，它是国际经济中心；还有深圳，它是全国经济中心。同时，中国特色社会主义先行示范区到 2035 年的发展目标为：要成为我国建设社会主义现代化强国的城市范例。
上述定位与使命使得深圳需要发挥类似“国家中心城市”的作用。该专家指出，从近两年来深圳在提升交通枢纽地位方面的表现，以及在承担对外交往功能、举办大型赛事等方面的表现来看，深圳已经在向着这个方向进行努力。
综合上述分析可知，依据 2035 版总规，22 个超大特大城市凭借不同的性质与定位，能够构建出层级清晰的雁阵。其中，北京作为首都，是当之无愧的“领头雁”；上海作为五大“国际中心”之一，也是当之无愧的“领头雁”。紧随其后的是天津（国家中心城市）、重庆（国家中心城市）、广州（国家中心城市）和深圳（全国性经济中心）。第三梯队有杭州、武汉、成都、沈阳等 10 个“大区域中心城市”。第四梯队由长沙、济南、东莞等剩余 6 个城市组成。
城市定位差异的深层逻辑
城市国土空间规划对一个城市的发展定位和目标起着决定作用。每个城市都希望自身的定位更高，前景更远大。那么，为何顶层设计会形成目前的城市定位格局呢？这背后有着怎样的深层逻辑呢？这个问题能够从城市国土空间规划的调整脉络中找到答案。
以“国家中心城市”“缩编”为例，在全国经济规模更大且城镇化水平更高的当下，为何“国家中心城市”却要减少呢？相关专家向记者表示，这实际上体现了一种科学且务实的原则。因为“国家中心城市”顾名思义是要拥有全国性综合影响力和辐射力的城市，而有些城市达不到这一要求，所以没必要强行拔高。比如，成都曾一度提出建设“国家中心城市”，其 GDP 比苏州少；武汉也曾一度提出建设“国家中心城市”，其 GDP 比苏州少；郑州也曾一度提出建设“国家中心城市”，其 GDP 比苏州少；西安也曾一度提出建设“国家中心城市”，其 GDP 比苏州少。这些城市的综合影响力主要局限于西部或中部地区。冠以“国家中心城市”之名，恐怕难以让众人信服。
2035 版总规在设定各城市定位时，除了注重科学和务实，还格外看重城市的发展质量以及对周边区域的辐射带动能力。在这样的标尺之下，有一些城市，它们发展质量高，辐射能力强，从而脱颖而出，被赋予了比同能级城市更重要的定位。
近些年，深圳的发展速度较为可观，发展质量也较好。因此，其城市定位在不断提升。在国家批复的各版城市规划里，2000 年时深圳是“经济特区、华南地区重要的经济中心”。到了 2010 年，它成为了“全国性经济中心城市和国际化城市”。而到 2024 年，它被赋予了“全国性经济中心、国际性综合交通枢纽城市、国际科技创新中心重要承载地”等。深圳完成了这样的“三级跳”。
比如，最近在“科技六小龙”“火出圈”的杭州，在 2016 版国务院批复的总规里，只是“浙江省省会以及全省经济、文化、科教中心，还是长江三角洲中心城市之一”；而在去年 10 月获批的 2035 版总规中，杭州已经上升为“东部地区重要的中心城市、国际性综合交通枢纽城市”，要起到“全国数字经济创新中心和区域性科技创新高地的作用，也是先进制造业基地、东部现代服务业中心、国际旅游目的地”等功能。该增加值占全市 GDP 的比重达到 28.8%。
苏州与杭州相邻，它以地级市的身份获得了“东部地区重要的中心城市、国际性综合交通枢纽城市”的定位，并且要发挥“全国先进制造业和高新技术产业基地、区域性科技创新高地、综合型现代物流中心”这些功能。苏州的区域创新能力在全国处于领先地位。2010 年，苏州被纳入国家创新型试点城市。苏州拥有的国家科技型中小企业超过 2.5 万家，在全国居于首位。苏州拥有的国家高新技术企业超过 1.57 万家，在全国位列第四。
成都拿到“大区域中心城市”的定位，主要缘于其在所在区域的发展质量超群且消费市场活跃，2024 年 GDP 居全国城市第七。武汉拿到“大区域中心城市”的定位，主要缘于其在所在区域的发展情况。郑州拿到“大区域中心城市”的定位，主要缘于其在所在区域的发展状况。西安拿到“大区域中心城市”的定位，主要缘于其在所在区域的发展质量超群，科创底子厚，制造业基础强，以新能源汽车为代表的高技术制造业发展快。这两个城市都是“西部地区重要的中心城市”。它们收获了“西部经济中心”的功能定位，也收获了“科技创新中心”的功能定位，还收获了“对外交往中心”的功能定位，同时也收获了“先进制造业基地”的功能定位。
郑州的交通优势较为明显，商贸和物流都很发达。近几年，它大力推动了高技术制造业的发展，在过去的两年里，规模以上工业的增速一直保持在两位数以上。在 2035 版的总规当中，郑州既是“中部地区重要的中心城市”，也是“中部先进制造业基地、商贸物流中心、对外开放门户和区域性科技创新高地”。
武汉的定位是“中部地区的中心城市”，在表述上与其他经济区域的中心城市相比，少了“重要的”这三个字。有人觉得“定语越少越重要”，这意味着武汉的城市地位更高。虽然这只是一种猜测，但实际上是有迹可循的。
武汉作为“九省通衢”，在历史上有着显著的地位，是战略要地。新中国成立后，它还是六大行政区之一中南地区的行政中心。在经济方面，目前武汉是中部地区的绝对领先者，2024 年其 GDP 超过 2.11 万亿元，比第二名郑州多出 6600 亿元。2035 版总规里，中部地区不存在“国家中心城市”。武汉的综合实力遥遥领先，所以它顺理成章地成为了“中部地区的中心城市”。
东部有 3 个“国家中心城市”，分别是北京、上海和天津，还有 1 个“全国性经济中心”是深圳。西部有 1 个“国家中心城市”是重庆，以及 1 个“面向南亚东南亚的区域性中心城市”是昆明。东北有 1 个“东北亚国际化中心城市”是沈阳。这三个经济大区中的其他城市，即便其经济体量较为庞大，也不敢宣称自身层级更高，所以也就不能够单独被称作本地区的“中心城市”。
强调区域协同、平衡发展
自然资源部国土空间规划局的相关官员介绍说，本轮国土空间规划编制着重于区域协同。它会发挥超大特大城市在区域发展方面的引擎作用，从而促使新型城镇化格局得以形成，这种新型城镇化格局主要是以城市群、都市圈为形态。记者察觉到，这一理念在各个城市的 2035 版总规里都有着非常鲜明的体现。
东部地区，北京市 2035 版总规第七章提出要深入推进京津冀协同发展，建设以首都为核心的世界级城市群。为此，会充分发挥北京一核的引领作用，强化京津双城在京津冀协同发展中的主要引擎作用，让北京城市副中心与河北雄安新区齐头并进，共同构建京津冀网络化多支点的城镇空间格局。
上海市 2035 版总规提出：要落实“一带一路”以及长江经济带建设等国家战略，充分发挥中心城市的作用，大力推进长江三角洲城市群区域的交通一体化。同时，要积极落实并推动近沪地区（90 分钟通勤范围）的发展，促使上海与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等周边城市实现协同发展，进而构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。
以此支撑构建双循环新发展格局。在粤港澳大湾区内部，广州的总规提出了一些举措。这些举措包括服务香港和澳门，让它们更好地融入国家发展的大局。同时，还推进广深“双城联动、比翼双飞”，并且推动与珠江口东西两岸城市的融合发展。
深圳市 2035 版总规与广州总规在粤港澳大湾区协同发展方面相呼应。同时，该总规提出要加快建设深圳都市圈。具体而言：要增强深圳的核心竞争力以及辐射带动能力，以此带动并提升东莞、惠州的发展能级，推动深莞惠实现深度融合且一体发展，强化深莞穗、深莞惠河、深惠汕以及与珠江口西岸都市圈协同发展轴的空间骨架作用，高水平地建设深汕特别合作区这一增长极，从而形成中心引领、轴带支撑、协同联动的发展格局。
其四，在成都都市圈层面，推动成德眉资同城化发展。
中部地区方面，依据国务院对武汉市 2035 版总规的批复，武汉会主动融入共建“一带一路”。武汉会深度参与长江经济带高质量发展，共同抓好长江大保护，带动中部地区加快崛起，推进长江中游城市群联动发展，加强武汉都市圈国土空间开发保护利用的区域协同。相邻的湖南省长沙市，在 2035 版总规中被获批为“长江中游地区中心城市”。长沙借助这一全新定位，此定位高于从前。长沙提出要积极融入长江经济带发展，要促进中部地区崛起，要参与粤港澳大湾区建设，还要推动长株潭都市圈建设等重大战略。
沈阳市 2035 版总规在东北地区提出，要协同哈尔滨、长春、大连等城市。要深化东北亚区域合作，加强与东部沿海以及京津冀地区的经济联系。要共建辽中南城市群，在沈阳都市圈中发挥引领、辐射、链接、聚合的作用。要高起点规划建设临空经济区、中欧班列（沈阳）集结中心、自贸区等国际化开放合作平台。
上述内容都体现出了区域协同发展的理念。那些区域经济研究专家认为，从这个方面来讲，这一轮超大特大城市的总体规划，意味着中国城镇化战略从“单兵突进”转变为“多点协同”，从“规模扩张”转变为“高质量发展”，必定会对国内头部重点城市的整体格局进行重塑。
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